Nowelizacja przesuwa wejście w życie ustawy o e-doręczeniach z dnia 1 lipca 2021 roku na 5 października 2021 r.
Nowelizowana ustawa z 18 listopada 2020 roku wprowadza publiczną usługę rejestrowanego doręczenie elektronicznego. Taka wymiana korespondencji będzie możliwa we wzajemnych relacjach instytucji publicznych oraz w na linii instytucje publiczne – obywatel. Oznacza to, że obywatel w korespondencji z urzędem będzie mógł korzystać z jednego, własnego adresu do doręczeń elektronicznych. E-doręczenia obejmą również firmy.
Oprócz tego dostępna będzie publiczna usługa hybrydowa dla tych, którzy z różnych powodów nie będą mogli lub chcieli korzystać ze skrzynek elektronicznych. W ramach realizacji publicznej usługi hybrydowej będzie dochodziło do przekształcenia dokumentu elektronicznego nadanego przez podmiot publiczny w przesyłkę listową w celu doręczenia korespondencji do adresata.
Obowiązek posiadania adresu do e-doręczeń obejmie także podmioty wpisane do rejestru przedsiębiorców KRS przed 5 lipca 2022 roku i będą one musiały go dopełnić przed dniem 1 października 2022 r.
Nowelizacja przesuwa również w czasie stosowanie przepisów o e-doręczeniach przez organy administracji rządowej. Jednostki te miały stosować przepisy w zakresie doręczania korespondencji z wykorzystaniem publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego lub publicznej usługi hybrydowej od 1 października 2021 r. Po zmianach organy administracji rządowej ruszą z e-doręczeniami i doręczeniami hybrydowymi od 5 lipca 2022 r., podobnie jak organy kontroli państwowej i ochrony prawa, Zakład Ubezpieczeń Społecznych i Narodowy Fundusz Zdrowia, które początkowo miały wystartować z nowymi usługami 1 stycznia 2022 r.
Wprowadzenie usługi e – doręczeń spowoduje, że każdy obywatel będzie mógł zdecydować, czy chce otrzymywać urzędowe pisma w dotychczasowej papierowej formie, czy może woli je odbierać na swoim komputerze czy smartfonie. Na początek usługa dostępna będzie na niewielką skalę. Dotyczyć będzie wybranych urzędów państwowych i samorządowych. W następnym etapie, planowanym na przyszły rok mają być przyłączane kolejne urzędy, tak stopniowo aż do roku 2029, kiedy cała urzędowa korespondencja, także ta z Sądów, Prokuratur i Policji będzie mogła być dostarczana do obywateli elektronicznie.
Narodowa skrzynka elektroniczna będzie publiczną platformą, do której dostęp będą mieli wszyscy Polacy. Pojemność każdego konta będzie wynosić 1 GB Dostęp do platformy będzie wymagał złożenia odpowiedniego wniosku.
Usługa e-doręczenia będzie nie tylko dobrowolna i bezpłatna dla obywateli. Co ważne, e-doręczenie będzie prawnie równe z wysłaniem tradycyjnego listu poleconego za potwierdzeniem odbioru lub doręczeniem osobistym.
Za każde elektroniczne doręczenie Poczta Polska będzie pobierała opłatę w wysokości 3,75 zł plus VAT. Dla osób, które nie mają dostępu do internetu lub nie będą chciały otrzymywać korespondencji elektronicznej, skierowana będzie usługa hybrydowa. Usługę tą w skrócie można opisać w następujący sposób. Obywatel, który nie zachce odbierać korespondencji za pomocą skrzynki elektronicznej będzie mógł otrzymać ją w tradycyjnej papierowej formie. W tym przypadku Poczta Polska zamieni elektroniczną korespondencje wysłaną z urzędów na tradycyjny wydruk i dostarczy ją pod wskazany adres tak jak dotychczas. Ważnym elementem tego procesu jest jego bezpieczeństwo i automatyzacja. Wydruk całej puli przesyłek cyfrowych będzie automatyczny, podobnie zakopertowanie. Wykorzystywane do tego będą urządzenia w centrum wydruku, które będzie wydzieloną strefą z ograniczonym dostępem, w ramach Poczty Polskiej.
Przy okazji dyskusji na temat wprowadzenia tego rodzaju usług pojawiło się sporo informacji, które w nierzetelny sposób przedstawiają zaproponowany model. Chcemy wierzyć, że spowodowane jest to brakiem informacji na temat funkcjonowania usług pocztowych, usługi powszechnej oraz usług świadczonych w interesie gospodarczym. W związku z tym, warto zapoznać się z niniejszym opracowaniem.
W czasach, w których coraz większa część komunikacji odbywa się drogą elektroniczną, nowoczesne państwo ma za zadanie dostosować się do tego trendu i – prowadząc równolegle lub nawet wyprzedzająco odpowiednie działania legislacyjne i technologiczne (infrastrukturalne) – zapewnić obywatelom sprawną, cyfrową obsługę. Na tym tle rodzi się pytanie, czy w dobie szybkich zmian społecznych i technologicznych pocztowa usługa powszechna wymaga zmian poprzez jej rozszerzenie o usługi cyfrowe? Ewentualnie zastąpienie dotychczasowych usług tradycyjnych doręczeniem elektronicznym.
Odpowiedź na tak postawione pytania zobowiązuje przede wszystkim do ustalenia znaczenia pojęcia „usługa pocztowa”. Zostało ono zdefiniowane w Ustawie Prawo Pocztowe i stanowi podstawową kategorię pojęciową dla tego aktu normatywnego. Prawo pocztowe określa usługi pocztowe (katalog pozytywny) jako wykonywane w obrocie krajowym lub zagranicznym zarobkowe:
a) realizowane łącznie lub rozdzielnie przyjmowanie, sortowanie, doręczanie przesyłek pocztowych oraz druków bezadresowych;
b) przemieszczanie przesyłek pocztowych oraz druków bezadresowych, jeżeli jest wykonywane łącznie z przynajmniej jedną czynnością w postaci przyjmowania, sortowania lub doręczania;
c) przesyłanie przesyłek pocztowych przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej, jeżeli na etapie przyjmowania, przemieszczania lub doręczania przekazu informacyjnego przyjmują one fizyczną formę przesyłki listowej;
d) prowadzenie punktów wymiany umożliwiających przyjmowanie i wymianę korespondencji między podmiotami korzystającymi z obsługi tych punktów
e) realizowanie przekazów pocztowych.
Tak zdefiniowaną usługę pocztową podzielić można na trzy kategorie. Pierwsza, tradycyjna i zarazem najbardziej charakterystyczna, oparta jest na logistyce, czyli przemieszczaniu związanym z przyjmowaniem, sortowaniem lub doręczaniem przesyłek pocztowych oraz druków bezadresowych. Druga kategoria to w zasadzie pocztowa usługa hybrydowa, wymaga bowiem wykorzystania środków komunikacji elektronicznej oraz na jednym z etapów, musi przyjąć fizyczną formę przesyłki listowej. Bez wątpienia stanowi to novum. Trzecia kategoria – przekazu pocztowego – ma charakter finansowy i wiąże się z fizyczną czynnością doręczenia sumy pieniężnej.
Ujęcie usługi hybrydowej jako usługi pocztowej ma ten skutek, że jedynie operatorzy pocztowi mogą ją świadczyć stosownie do Ustawy Prawo Pocztowe. Według nas w warunkach polskich, na etapie dzisiejszego rozwoju – tylko Poczta Polska jest w stanie zapewnić taką usługę na terenie całego kraju, na takich samych warunkach dla wszystkich.
Specyfika usługi powszechnej – co to jest?
Szczególnym rodzajem usługi pocztowej jest usługa powszechna. Określenie pocztowej usługi powszechnej należy rozpocząć od wskazania jej podstaw. W tym zakresie specyfiką pocztowej usługi powszechnej, na tle innych tego typu usług, jest fakt, że jej źródłem jest również prawo międzynarodowe. Zgodnie z art. 3 ust. 1 Światowej Konwencji Pocztowej, wszyscy użytkownicy/klienci mają prawo korzystać z powszechnej usługi pocztowej, która odpowiada ofercie podstawowych usług pocztowych o określonej jakości, dostarczanych w sposób stały w każdym punkcie ich terytorium, po przystępnych cenach. Pomimo to, dostrzegając zachodzące szybko zmiany technologiczne, w szczególności w zakresie cyfryzacji, Światowa Konwencja Pocztowa w art. 14 ust. 1 zachęca, aby państwa członkowskie lub wyznaczeni operatorzy mogli uzgadniać między sobą, że będą uczestniczyć w świadczeniu usług w postaci poczty elektronicznej (pkt 1) lub stempla pocztowego do certyfikacji (pkt 4). Pierwsza z usług wykorzystuje elektroniczne przesyłanie wiadomości. Dodatkowo może ona przybrać kształt poleconej poczty elektronicznej, która uzupełnia pierwszą ofertę poprzez potwierdzenie nadania i odbioru oraz jest przesyłana zabezpieczonymi kanałami komunikacji pomiędzy uwierzytelnionymi użytkownikami.
Druga z usług polega na certyfikacji elektronicznej, która zaświadcza w sposób dowodowy fakt zaistnienia zdarzenia elektronicznego w określonej formie, w określonym czasie i w którym wzięły udział jedna lub więcej stron. Kluczowym dla prawa krajowego źródłem pocztowej usługi powszechnej jest prawodawstwo UE, które dodatkowo uszczegóławia jej treść na tle prawa międzynarodowego. Co istotne, usługa powszechna w prawie UE zaliczana jest do instytucji usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, których źródłem jest prawo pierwotne UE, z tych względów przyjmuje się, że w prawie UE usługa powszechna odgrywa pierwszoplanową rolę. Co dla niniejszych rozważań istotne, prawodawca unijny założył zmienność zakresu i treści pocztowej usługi powszechnej. W art. 5 ust. 1 Dyrektywy Pocztowej wskazano, że świadczenie usług powszechnych powinno ulegać zmianom w odpowiedzi na rozwój środowiska technologicznego, ekonomicznego i społecznego oraz — na potrzeby użytkowników. Nakaz ten skierowany jest do państw członkowskich. Prawo pocztowe, które implementuje postanowienia Dyrektyw Pocztowych do krajowego porządku prawnego, określa niezwykle szczegółowo zakres pocztowej usługi powszechnej. Cechą imannetną pocztowej usługi powszechnej jest jej całościowa realizacja przez operatora wyznaczonego, jednocześnie „niezbywalnym elementem pocztowych usług powszechnych jest ich podstawowy charakter. Dokonując pewnego uogólnienia należy przyjąć, że usługa powszechna ma charakter cywilizacyjny i jest swoistym warunkiem szeroko pojętego postępu. Czyni to z usługi powszechnej niezbędny składnik każdego rozwiniętego państwa. Ograniczenie usługi powszechnej lub pozbawienie w jakiekolwiek formie prawa obywateli do jej dostępu będzie oznaczało powstawanie obszarów wykluczenia społecznego oraz zwiększy koszty prowadzenia działalności gospodarczej.
Elektroniczna Usługa Pocztowa
Dalsze rozważania należy rozpocząć od analizy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylające dyrektywę 1999/93/WE31, które weszło w życie 1.07.2016 r. Rozporządzenie to umożliwia jednoznaczną weryfikację tożsamości użytkowników usług online (identyfikację elektroniczną eID). Dokonując pewnego uproszczenia „w praktyce oznacza to, iż eID stanowi w obrocie cyfrowym taki sam instrument, jak dokument tożsamości mający postać materialną w obrocie tradycyjnym”. W związku z tym podpisowi elektronicznemu nie można odmówić skutku prawnego ani dopuszczalności jako dowodu w postępowaniu sądowym wyłącznie z tego powodu, że podpis ten ma postać elektroniczną. W konsekwencji oznacza to, że kwalifikowany podpis elektroniczny ma skutek prawny równoważny podpisowi własnoręcznemu. Z tym nieodzownie wiąże się również usługa rejestrowanego doręczenia elektronicznego oraz pokrewna kwalifikowana usługa rejestrowanego doręczenia elektronicznego. Stosownie do art. 43 ust. 1 eIDAS nie może być kwestionowany skutek prawny danych wysłanych i otrzymanych przy użyciu usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego ani ich dopuszczalność jako dowodu w postępowaniu sądowym wyłącznie z tego powodu, że dane te mają postać elektroniczną.
Oznacza to, że dokument nadany za pomocą przesyłki rejestrowanej lub przesyłki poleconej może zostać zastąpiony dokumentem elektronicznym, opatrzonym kwalifikowanym podpisem elektronicznym, nadanym za pomocą usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego, zachowując wszystkie takie same rygory i skutki prawne. Przed wejściem w życie eIDAS nie istniała alternatywa dla usług pocztowych w zakresie doręczania dokumentów z równoważnym skutkiem prawnym. W Polsce rozwiązania przyjęte w eIDAS zostały zaimplementowane w szczególności w ustawie z 5.09.2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej oraz w rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy.
W Ustawie o doręczeniach elektronicznych proponuje się model, w którym kluczową rolę odgrywać ma operator wyznaczony zgodnie z przepisami Ustawy Prawo Pocztowe. Ma on świadczyć publiczne usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego i powiązaną z nią publiczną usługę hybrydową. Zgodnie z definicją przyjętą w projekcie, publiczna usługa rejestrowanego doręczenia elektronicznego odpowiada usłudze rejestrowanego doręczenia elektronicznego w rozumieniu art. 3 pkt 36 eIDAS, zapewnianą przez ministra właściwego do spraw informatyzacji. Odwołując się do definicji z eIDAS, usługa ta umożliwia przesłanie danych między stronami trzecimi drogą elektroniczną i zapewniającą dowody związane z posługiwaniem się przesyłanymi danymi, w tym dowód wysłania i otrzymania danych oraz chroniącą przesyłane dane przed ryzykiem utraty, kradzieży, uszkodzenia lub jakiejkolwiek nieupoważnionej zmiany. Świadcząc tę usługę, operator wyznaczony zobowiązany będzie zapewnić:
1) identyfikację nadawcy;
2) identyfikację adresata przed dostarczeniem danych;
3) zabezpieczenie wysłania i otrzymania danych zaawansowaną pieczęcią elektroniczną dostawcy usługi w taki sposób, by wykluczyć możliwość niewykrywalnej zmiany danych;
4) wyraźne wskazanie nadawcy i adresatowi danych każdej zmiany danych, niezbędnej do celów wysłania lub otrzymania danych;
5) wskazanie za pomocą kwalifikowanego elektronicznego znacznika czasu daty i czasu wysłania, otrzymania i wszelkiej zmiany danych (art. 12 projektu ustawy o doręczeniach elektronicznych). Spełnienie wszystkich powyższych kryteriów przez operatora wyznaczonego wynika wprost z art. 44 ust. 1 lit. b-f eIDAS. W związku z tym, operator wyznaczony zobowiązany będzie do utworzenia i udostępniania elektronicznych skrzynek podawczych dla podmiotów publicznych oraz elektronicznych skrzynek doręczeń dla podmiotów niepublicznych. Publiczna usługa hybrydowa została zdefiniowana poprzez odesłanie do art. 2 ust. 1 pkt 3 Ustawy Prawo Pocztowe, w tym przesyłanie przesyłek rejestrowanych, jeżeli nadawcą lub odbiorcą jest podmiot publiczny. Publiczna usługa hybrydowa polega na przekształceniu dokumentu elektronicznego, nadanego przez podmiot publiczny, w przesyłkę listową w celu doręczenia go do adresata lub na odwrotnej czynności, a mianowicie przekształceniu przesyłki listowej w dokument elektroniczny w celu doręczenia go do adresata będącego podmiotem publicznym (art. 15 ust. 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych). Świadczenie tej usługi przez operatora wyznaczonego wymaga zapewnienia:
1) infrastruktury niezbędnej do wydruku i kopertowania korespondencji nadanej w postaci elektronicznej;
2) infrastruktury niezbędnej do sporządzenia odwzorowania cyfrowego druków lub korespondencji nadanej w formie przesyłki listowej oraz kopert;
3) sieci pocztowej niezbędnej do przyjmowania, sortowania przemieszczania i doręczania przesyłek listowych.
Analizując skutki zastępowania tradycyjnych, powszechnych usług pocztowych usługami elektronicznego doręczenia warto zwrócić uwagę, że pomimo tak przytłaczającej popularności komputerów, Internetu i urządzeń mobilnych, nadal istnieje całkiem spora grupa osób, które można określić jako wykluczeni cyfrowo, czy raczej pozostający „poza siecią”, czy też osób, które z różnych względów nie chcą korzystać z elektronicznych form kontaktowania się. Ciekawym przykładem są tu kraje skandynawskie, gdzie po pierwszym silnym okresie zamiany korespondencji tradycyjnej na elektroniczną, może zaobserwować trend powrotu tej pierwszej często jako dodatku do korespondencji elektronicznej.
W ustawie o doręczeniach elektronicznych wskazuje się, że podmiotem zobowiązanym do świadczenia publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego oraz publicznej usługi hybrydowej będzie operator wyznaczony zgodnie z Ustawa Prawo Pocztowe. Operator wyznaczony nie może uchylić się od świadczenia tych usług. Jednakże usługi te nie są przewidziane jako część (element) pocztowej usługi powszechnej i stanowią osobny, dodatkowy obowiązek operatora wyznaczonego.
W Ustawie przyjmuje się, że opłatę ponosić będzie nadawca, z wyjątkiem korespondencji kierowanej z elektronicznej skrzynki doręczeń na elektroniczną skrzynkę podawczą. Takie rozwiązanie „jest naturalną konsekwencją założenia, iż publiczna usługa rejestrowanego doręczenia elektronicznego w kontaktach z podmiotami publicznymi ma być dla podmiotów niepublicznych darmowa. W tym kontekście rozgorzała dyskusja na temat wartości takiej opłaty. Uważamy, że wszelkie próby dyskusji na zasadzie „najdroższy email świata” mają charakter nierzetelny. Ich celem jest doprowadzenie do sytuacji, w której usługi e – doręczeń będą mogły być świadczone przez podmioty, które nie chcą ponieść kosztów niezbędnych inwestycji, po drugie chcą zarabiać na pozyskanych przy okazji świadczenia usługi e – doręczeń danych w sposób niejawny. Warto w tym kontekście zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt sprawy, który umyka uwadze opinii publicznej. Usługa e – doręczenia ma zastąpić tradycyjna usługę pocztową. Do świadczenia tej drugiej konieczna jest rozbudowana infrastruktura, której koszty utrzymania ponosi dziś w całości operator wyznaczony – czyli Poczta Polska. Infrastruktura ta pełni jednocześnie w niektórych obszarach role infrastruktury krytycznej Państwa. Według nas jest ona również, w połączeniu z możliwością szybkiego naturalnego powrotu z usług e doręczenia do tradycyjnej formy, gwarancją bezpieczeństwa dla Państwa i Obywateli.
E – doręczenia spowodują szybki wzrost kosztów obsługi tej infrastruktury dla Poczty Polskiej. Jeśli bowiem koszt e – usługi będzie stanowił około połowę kosztów przesyłki tradycyjnej, to jednocześnie jeszcze bardziej spadnie rentowność utrzymywania infrastruktury. Koszt ten finansowany jest bowiem przez zyski uzyskiwane na wolumenie tradycyjnych usług. Warto w tym momencie zadać pytanie: czy jako obywatele jesteśmy gotowi zaakceptować sytuację, w której placówki Poczty Polskiej będą funkcjonować jedynie w siedzibie powiatu? Czy państwo polskie może pozwolić sobie na wycofanie się Urzędów Poczty Polskiej z poszczególnych gminy Szczególnie że co raz więcej dotychczasowej komercyjnej infrastruktury; jak banki, ubezpieczalnie czy księgarnie znika z tej przestrzeni.
Warto również pamiętać o tym, że zgodnie z rozporządzeniem e- IDAS, wytwórca informacji nie może być jej dostarczycielem. W związku z powyższym struktury państwa, administracja samorządowa winna mieć dostęp do zaufanego dostawcy.
Punktem wyjścia do niniejszych rozważań było założenie, że usługi powszechne „mają fundamentalne znaczenie dla funkcjonowania współczesnych społeczeństw, a co za tym idzie, także poszczególnych obywateli. Również pocztowa usługa powszechna spełnia to założenie jako trwały i niezbędny elementem. Trwałość usługi powszechnej nie oznacza jednak niezmienności form, w jakiej jest ona realizowana. Wręcz przeciwnie, aby spełniała swoją zasadniczą rolę, formy jej realizacji muszą podlegać niezbędnym przekształceniom i zmianom. Nieustający postęp technologiczny wymaga, aby dotychczasowe cele usługi powszechnej realizowane były w nowych formach, adekwatnych do współczesnych potrzeb ich adresatów. Zmiana sposobu kontaktu organów publicznych z adresatami ich działań (osobami fizycznymi czy prawnymi) z formy pisemnej (papierowej) na formę elektroniczną (cyfrową) staje się faktem. Nastaje więc konieczność zapewnienia przez państwo bezpiecznej i zaufanej formy cyfrowego kontaktu obywateli z państwem (jego organami). Ustawa o doręczeniach elektronicznych ma realizować rozwiązania z eIDAS, które dało podstawy normatywne do cyfryzacji usług publicznych w UE. Podobnie jak w kilku innych krajach UE projekt ten zakłada powierzenie realizacji usług cyfrowych operatorowi wyznaczonemu na rynku pocztowym. W projekcie ustawy o doręczeniach elektronicznych, publiczne usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego oraz publiczne usługi hybrydowe nie zostały zaliczone jako element pocztowej usługi powszechnej. Pomimo to zaproponowane rozwiązanie odpowiada świadczeniu pocztowej usługi powszechnej. Obie usługi, publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego oraz publicznej usługi hybrydowej, mają być świadczone wyłącznie przez operatora wyznaczonego. Projekt nakłada na obecnego operatora wyznaczonego – Pocztę Polską S.A. publicznoprawny obowiązek świadczenia tych usług od momentu wejścia w życie ustawy do końca wyznaczenia Poczty Polskiej S.A. – do świadczenia pocztowej usługi powszechnej. W kolejnych konkursach na operatora wyznaczonego Prezes UKE będzie zobowiązany badać zarówno zdolność do świadczenia pocztowej usługi powszechnej, jak i publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego oraz publicznej usługi hybrydowej. Brak zdolności do świadczenia jednego z tych elementów uniemożliwia wyznaczenie danego operatora pocztowego w konkursie. Świadczenie tych usług stanowi obowiązek prawny operatora wyznaczonego, podobnie jak pocztowej usługi powszechnej. W przypadku nierozstrzygnięcia konkursu na operatora wyznaczonego Prezes UKE będzie zobowiązany, stosownie do art. 73 upp, przedłużyć obowiązki świadczenia dotychczasowemu operatorowi wyznaczonemu lub na podstawie art. 77 ust. 6 upp wskazać innego operatora pocztowego.
Reasumując: projekt ustawy o doręczeniach elektronicznych jest właściwym krokiem w kierunku cyfryzacji usług publicznych w Polsce. Należy zaakceptować zaproponowany model świadczenia publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego oraz publicznej usługi hybrydowej przez operatora wyznaczonego. Wnioskiem de lege ferenda jest uzupełnienie projektu tej ustawy o włączenie tych usług jako elementu pocztowej usługi powszechnej.